Desde los tiempos de Simón Bolívar y Francisco de Paula Santander, en Colombia se ha debatido cómo administrar los recursos, organizar el territorio y recaudar impuestos. Por ejemplo, Bolívar defendía un gobierno centralizado, mientras que Santander abogaba por un sistema federalista.
Luego, el enfoque centralista se estableció con la Constitución de 1886 y se mantuvo durante gran parte del siglo XX. Por su parte, la Constitución del 91 implantó un modelo de descentralización política, administrativa y fiscal. Esto implicó que departamentos, municipios y distritos tuvieran autonomía para gestionar su dinero. Pero, muchos gobiernos del siglo XXI han vuelto a centralizar el poder.
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Además, se estipuló un sistema de transferencias del Gobierno Nacional a los departamentos y municipios para asegurar que cuenten con recursos suficientes para cumplir con sus funciones. Este, conocido como Sistema General de Participaciones, busca equilibrar las capacidades fiscales entre diferentes regiones.
Sin embargo, a lo largo de estos 30 años han surgido voces que cuestionan esa descentralización y autonomía, argumentando que las decisiones sobre cómo se distribuyen los recursos y en qué se invierten son tomadas en gran medida por el Gobierno central, lo que puede no coincidir con las necesidades específicas de cada región.
Esto ha llevado a que muchas zonas del país sientan que sus intereses no son adecuadamente representados en las decisiones fiscales.
Voces como la de Carmenza Saldías, experta en Planificación y Administración del Desarrollo Regional, han cuestionado desde hace un par de años cómo el escaso avance en la descentralización se explica, en gran medida, por la falta de interés y voluntad de las elites tradicionales; y tras varias reformas constitucionales se convirtió a las administraciones territoriales en bolsas de empleo y carruseles clientelistas.
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Un nuevo comité
Tras este panorama, desde abril de este año se viene socializando una nueva iniciativa que propone dar autonomía fiscal a las regiones, buscando aumentar los ingresos de los departamentos, a cargo del Comité Promotor de Referendo, del cual es cabeza visible el gobernador de Antioquia, Andrés Julián Rendón.
La propuesta busca modificar el artículo 298 de la Constitución, el cual determina que cada departamento decide cómo administrar sus recursos dentro de la ley, con la finalidad que estos gestionen, administren y recauden los impuestos de renta y de patrimonio de empresas y personas, tributos que en la actualidad son responsabilidad del Gobierno central.
En diálogo con EL COLOMBIANO, Rendón consideró que esta iniciativa promete cambiar radicalmente el panorama de las finanzas públicas del país y enfrentar el centralismo que, según él, ha lastrado el desarrollo regional durante décadas.
“Es una iniciativa ciudadana con un comité promotor comprometido en derrotar ese centralismo deficiente que ha caracterizado a Colombia”, explicó Rendón.
Desde su experiencia como secretario de Gobierno y alcalde, dijo que ha observado la dependencia casi total de los municipios de Antioquia respecto a la Gobernación. “Más del 90% de los municipios dependen de lo que haga o deje de hacer la Gobernación por ellos”.
Además, destacó la protección constitucional del impuesto predial para los municipios, una ventaja que los departamentos no tienen, quedando atados a rentas antiguas y decrecientes como los impuestos al licor, tabaco y juegos de azar.
Rendón sintetizó la propuesta en cinco puntos clave:
1. Modificación del artículo 298 para agregar una protección constitucional y que solo los departamentos puedan gravar la renta y el patrimonio de las personas y empresas en su territorio.
2. Los ingresos de estos impuestos serán de propiedad exclusiva de los departamentos, distribuidos bajo principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad, equidad social y eficiencia.
3. Fomentar la competencia entre departamentos para atraer inversiones y personas, generando desarrollo económico y eficiencia administrativa.
4. Mayor transparencia y responsabilidad fiscal al sentir los ciudadanos que sus impuestos financian directamente el desarrollo de su territorio.
5. Asegurar que todos los departamentos reciban, como mínimo, el doble de lo que hoy obtienen a través del Sistema General de Participaciones (SGP), garantizando equidad territorial.
Cuentas con los cambios
Cuando se socializó la propuesta en Bogotá, desde el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana advirtieron que si los departamentos toman las riendas de los impuestos de renta y del patrimonio, la Nación podría ver una reducción de $140 billones en sus ingresos.
Esto podría llevar a recortes presupuestarios, afectando especialmente las transferencias del Sistema General de Participaciones, que suman $70 billones, y la inversión, que alcanza los $100 billones. Lo anterior, teniendo en cuenta que el recaudo tributario en el país está concentrado en ciertas regiones. (Ver infografía).
Entonces, ¿es posible la autonomía fiscal? El Observatorio consideró que sí, siempre y cuando los departamentos se responsabilicen de los gastos. Es decir, si las gobernaciones quieren apropiarse de $140 billones, un 30% de la Nación, deberán asumir el 30% de los gastos. Esto sería un golpe a las arcas de del Gobierno central para el pago de deudas, debido a que podría tener dificultades para obtener ingresos.
Los reparos
Entre los primeros en manifestar sus críticas a esta iniciativa está Darío Indalecio Restrepo, director de la Misión de Descentralización del Departamento Nacional de Planeación (DNP), quien expresó su preocupación por la propuesta, ya que podría concentrar aún más los recursos en las regiones más ricas.
Sin embargo, señaló que la implementación de políticas públicas necesita mejoras, al igual que la organización territorial. Propuso asegurar que al menos el 31% del dinero de la Nación vaya a los departamentos, con especial atención a territorios étnicos y ambientales, reformar las regalías, y establecer una regla fiscal única para todas las regiones.
La Misión de Descentralización recomendó la expedición de una nueva ley orgánica de ordenamiento territorial, que defina y delimite las competencias de departamentos y municipios. Así como buscar novedosos mecanismos de financiación y redistribución de recursos en las regiones, y capacitar a las menos desarrolladas del país.
Otro que se sumó a las críticas es el exministro de Hacienda José Antonio Ocampo, quien resaltó que el debate sobre la descentralización y autonomía territorial es positivo para el país, con base en las recomendaciones de la Misión de Descentralización.
En esta línea, William Reyes, analista de finanzas públicas en el Observatorio Fiscal de la Javeriana, remarcó que la actual propuesta de autonomía fiscal y descentralización administrativa no está en sintonía con el diagnóstico y recomendaciones de la Misión de Descentralización.
“Las propuestas de ese informe son las que deben estar en el centro de este debate. Por el contrario, la propuesta de los gobernadores parece que es una ruptura con el esquema de descentralización de la Constitución del 91”, dijo.
Por eso, el exministro Ocampo sentenció que la propuesta del gobernador de Antioquia de entregarles el impuesto de renta a los departamentos debe ser descartada de plano, porque implicaría que estos podrían reducir dichos impuestos para atraer inversiones: “Esta competencia tributaria entre departamentos sería desafortunada, como lo es en Estados Unidos. Por eso la cooperación tributaria internacional promovida por la Ocde y la ONU ha buscado limitar dicha competencia”.
En ese orden, Reyes insistió en que entregar una autonomía fiscal completa a los departamentos, como se ha planteado, promovería una competencia tributaria entre regiones, y esto en lugar de cerrar brechas aumentaría la desigualdad, “pues no es lo mismo la capacidad tributaria de generar ingresos propios en un departamento grande como Antioquia o el Valle del Cauca, que en regiones o en la mayoría de partes del país en donde la capacidad tributaria es pobre, y la mayoría de municipios y departamentos dependen exclusivamente para su subsistencia de las transferencias que se hacen desde el nivel central”.
Y al abordar por qué ciertos departamentos buscan mayor autonomía fiscal, Henry Amorocho, profesor de Hacienda Pública y Presupuesto de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, explicó que los departamentos con finanzas más sólidas desean que los recursos generados localmente se queden en sus propias regiones.
“Plantear un modelo donde los impuestos de renta y patrimonio se queden en los departamentos que los generan podría profundizar las desigualdades regionales”, advirtió Amorocho. Según él, solo los departamentos y municipios grandes se beneficiarían de esta propuesta, dejando en desventaja a las regiones más pequeñas y menos desarrolladas.
Amorocho aclaró que la autonomía fiscal y administrativa ya existe en Colombia, aunque con limitaciones. Los departamentos y municipios tienen la capacidad de recaudar y gestionar impuestos creados por la ley nacional. Sin embargo, no pueden crear nuevos tributos. “La autonomía fiscal ya se tiene, lo que no se tiene es la independencia fiscal completa para crear nuevos tributos”, anotó.
Además, resaltó que los artículos 362 y 287 de la Constitución otorgan a las entidades territoriales la autonomía para gestionar sus propios recursos y establecer sus propios impuestos dentro del marco legal establecido por el Congreso.
Voces a favor
Una de las voces que apoyan la mayor autonomía fiscal es la de Camilo Guzmán, director de Libertank, quien consideró que esta permitiría un manejo más realista y ordenado de los recursos públicos a nivel regional y local.
“Estamos convencidos de que una mayor autonomía fiscal es indispensable para una gestión responsable y eficiente de los recursos, ya que los incentivos actuales del Sistema General de Participaciones no promueven el esfuerzo tributario de gran parte de los departamentos y municipios del país”, dijo el economista.
Ante las críticas de que la propuesta podría aumentar las brechas de desigualdad entre departamentos ricos y pobres, el gobernador Rendón dijo que “Antioquia tributa cerca de $30 billones y recibe poco más de $5 billones en transferencias. Con esta propuesta, todos los departamentos recibirán al menos el doble de lo que hoy reciben vía Sistema General de Participaciones”. Y aseguró que la solidaridad territorial está en el corazón de la iniciativa.
Por eso, Guzmán celebró que la creación de un fondo de convergencia regional puede contribuir a un mejor equilibrio y un mayor desarrollo conjunto de los departamentos, apoyando a aquellos con menos recursos. “La propuesta tiene el potencial de fomentar la competitividad entre las regiones y departamentos del país, incentivando la creación de un entorno más favorable para la inversión y la actividad económica”.
En ese sentido, Rendón también ve la competencia fiscal entre departamentos como una oportunidad. “Es saludable”, recalcó.
Su propuesta también implicaría la desaparición del actual Sistema General de Participaciones, reemplazándolo por un modelo donde los departamentos gestionen directamente sus ingresos. “Hoy, el Gobierno retiene el 85% de los ingresos fiscales, dejando solo un 13% para los departamentos. Eso es insostenible”, dijo.
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Finalmente, Juan Daniel Oviedo, exdirector del Dane y miembro del comité promotor, consideró que el referendo propuesto llega en un momento conceptual adecuado, pero en un contexto político difícil tras las fuertes críticas del presidente Petro, quien argumenta que el referendo favorecerá a las regiones más ricas y perjudicará a las más pobres.
Ante esto, Oviedo aseguró que es falso, y explicó que el objetivo es que todos los departamentos, junto con Bogotá, tengan mayor control sobre los recursos tributarios, promoviendo la equidad y solidaridad regional: “Esto permitirá a los departamentos desarrollar proyectos importantes, como infraestructura y servicios, mejorando su capacidad para identificar y resolver problemas locales”.
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Los pros y contras
Germán Machado, economista y docente de Los Andes, expone los pros y contras:
Lo bueno: La descentralización fiscal y la asignación regional de prioridades mejoran la rendición de cuentas y atienden necesidades locales. Reducir la concentración de poder permite mayor cercanía entre el Estado y la población, y una mayor presencia estatal en regiones menos priorizadas. Así, las regiones pueden desarrollar estrategias de crecimiento y aprovechar ingresos locales.
Lo malo: La descentralización y autonomía fiscal aumentan los costos administrativos y pueden complicar la coordinación macroeconómica nacional. Además, la mayoría de los gobiernos locales en Colombia carecen de la capacidad institucional para gestionar autónomamente los recursos descentralizados, lo que plantea desafíos significativos en su implementación eficaz.
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Lo feo: La autonomía fiscal y la descentralización pueden aumentar la corrupción sin controles adecuados. Además, si los ingresos fiscales permanecen locales, se viola el principio de solidaridad, incrementando las desigualdades. Bogotá genera más de la mitad de los ingresos tributarios, por lo que recibiría la mayoría del gasto, agravando la desigualdad y potencialmente la violencia.
