Giovanny Cardona Montoya. Septiembre 9 de 2018.

El decreto-ley 444 de 1967 marcó un hito en las políticas de comercio exterior colombiano. Con la rúbrica de este decreto se formalizó, con claras directrices,  el modelo de Sustitución  de Importaciones acompasado de unas claras estrategias de Promoción de Exportaciones. Después en 1991, con las leyes 7a y 9a, se delineó el cambio de rumbo en el marco de una ola neoliberal que recorría el planeta. Sin embargo, mientras el decreto proteccionista  de hace medio siglo evidenciaba coherencia entre propósitos y estrategias, no se puede decir lo mismo de las decisiones tomadas por los gobiernos de la era de la “apertura económica“.

1. Estrategias y objetivos del Modelo de Sustitución de Importaciones.

Con esta contextualización no pretendo hacer una apología del proteccionismo; el cual, sin embargo, considero que se ha aplicado en épocas que lo han argumentado con solidez. Lo que realmente pretendo es demostrar que existió coherencia entre los objetivos y las estrategias de la política de comercio exterior aplicada antes de la última década de los noventa. El proteccionismo, simbolizado en el Decreto 444/67 combinaba barreras a las importaciones con acciones concretas que estimularan la actividad exportadora.

Además de los altos gravámenes a las importaciones, se implementó una sobretasa a las mismas, recursos que se utilizaban para financiar las políticas de diversificación exportadora. Adicionalmente, el Plan Vallejo, las zonas francas y los subsidios al exportador (CAT, luego CERT) se gestaron como instrumentos para reducir la dependencia de las divisas que se recibian por exportar café. Era claro que se buscaba diversificar la canasta exportadora.

En el contexto de estas políticas, Colombia, al igual que los vecinos latinoamericanos, adoptaron el modelo de Integración Económica (teóricamente fundamentados en Viner y en Balassa y en la práctica aplicados por el Mercado Común Europeo) como instrumento para dinamizar los aparatos productivos de los países de la región.

Con el lanzamiento de la ALALC, 1960 y su relanzamiento como ALADI en 1980, y con la firma de acuerdos como el Pacto Andino y el Mercado Común Centroamericano, los países latinoamericanos dieron a la Sustitución de Importaciones un carácter regional, o sea, se pasa de importar (desde Europa, Norteamérica y Japón) a producir en la región (ya sea, directamente en el país o en uno de los vecinos integrante del acuerdo comercial respectivo).

Estas políticas tenían su lógica y los resultados no se hicieron esperar: Colombia incrementó su capacidad de producir bienes de consumo manufacturados y en menor medida maquinaria y equipos. Además del café se fue fortaleciendo la exportación de flores, bananos, confecciones, productos agroindustriales, vehículos ensamblados, químicos, entre otros. Dicha diversificación se acompañó de una ampliación geográfica de destinos: Venezuela y Ecuador pasaron a ser mercados relevantes, acompañando a los ya consolidados, Estados Unidos y la Comunidad Europea.

A finales de la década de 1980 se cuestiona al proteccionismo: se argumenta la ineficiente monopolización de los mercados y la falta de innovación en los mercados protegidos. El neoliberalismo hace su aparición.

2. Estrategias y objetivos de la Apertura Neoliberal.

A pesar de que se creó el ministerio del ramo (no existía antes de 1991) y se modernizaron algunas instituciones (Proexpo hoy es Procolombia), a la vez que se relanzaron los acuerdos de integración regional (el Pacto Andino se convierte en Comunidad Andina de Naciones), la realidad es que el comercio exterior colombiano retrocedió. Aunque el volumen de exportaciones ha crecido, el grado de transformación disminuyó, a tal punto que hoy Colombia es dependiente de las exportaciones de hidrocarburos, en lugar de agricultura e industria liviana.

La apertura económica se cimentó sobre la base de la necesidad de abrir los mercados y estimular la propiedad privada. Reducir la participación del Estado -privatizando empresas y servicios- y relajar las barreras a las importaciones y a la inversión extranjera  fueron eje de las nuevas políticas. El argumento era que la falta de competencia generaba monopolios y desestimulaba la creatividad e innovación.

Adicionalmente, los acuerdos de integración económica regional fueron relegados a un segundo plano. La firma de TLC interregionales -con Estados Unidos, con la Unión Europea, con Japón, con Corea, entre otros- se convirtió en la prioridad. Si bien esto evidencia un interés por incursionar en mercados de mayor potencial que los vecinos, lo que no se ha medido es la pérdida por la renuncia a procesos de profundización de la integración (para elevar la interdependencia y los intereses comunes), a cambio de negociaciones que sólo ambicionan la recíproca liberación de mercados.

El supuesto Regionalismo Abierto pretende fortalecer la integración latinoamericana abriendo las fronteras a terceros países, a través de las aperturas económicas y los TLC, sin embargo, lo único evidente es que se ha detenido el proceso de industrialización en la mayoría de los países y se han congelado los tratados regionales como CAN y Mercosur.

Las anteriores medidas estimularon la demanda, pero no garantizaron que las inversiones -nacionales y extranjeras- se consolidaran. El resultado ha sido nefasto: un país que importa la mayoría de los bienes manufacturados, que dejó de autoabastecerse de alimentos y que financia sus importaciones con las ventas al exterior de petróleo, carbón y oro. Se han destruido la industria nacional y el sector rural.

Abrir las puertas sin tomar medidas en materia de fortalecimiento de la capacidad productiva doméstica -cualificación de la mano de obra, formalización del empleo, fortalecimiento de la investigación y el desarrollo tecnológico, entre otros-, ha sido una estrategia incoherente. Durante cinco lustros se ha venido en una gradual destrucción de la capacidad productiva, se ha fortalecido la economía extractivista y rentista y se ha renunciado a la capacidad de fortalecer regionalmente el poder de negociación frente a las economías industrializadas y los nuevos países emergentes del este asiático, principalmente.

Conclusiones:

En síntesis, la apertura del mercado doméstico sin estrategias claras de fortalecimiento de capacidades internas y de bienes públicos, ha sido un error que debe ser corregido. Si bien, el modelo proteccionista de otrora tiene debilidades que no deben llevarnos a repetirlo en el contexto actual, lo cierto es que el neoliberalismo a ultranza no ha sido una apuesta generadora de bienestar. Exportamos minerales, tenemos altas tasas de informalidad económica, un sistema de seguridad social insostenible y una menguante cultura empresarial. Todo esto se ha agudizado con el modelo económico que rige desde hace varios lustros.

La actual guerra comercial desatada por el gobierno de Trump es una prueba de que cuando a una potencia no le es funcional el sistema, entonces, renuncia al mismo. Estados Unidos busca una mejor repartición de la torta del comercio mundial y no tiene problema en recurrir al proteccionismo para ello.

Colombia tiene sectores con un gran potencial: la biodiversidad y las tierras no cultivadas son un aliciente para pensar en biotecnología, agroindustria, biocombustibles, entre otros. La tradición empresarial en materia de textiles y confecciones  respalda a una potencial industria de la moda; un siglo de sembrar el mejor café del mundo es una base sólida para diversificarse con valor agregado (cafeina para medicamentos, confitería, cafés gourmet, entre otros). Potenciales no menores ofrecen, el turismo, la orfebrería, la industria petroquímica y la marroquinería.

Pero, para explotar dichos potenciales hay que desarrollar una política de Estado para la productividad, la competitividad y el bienestar. Un nuevo modelo económico; no uno que esté de moda, sino que calce a la perfección con nuestras necesidades de mediano y de largo plazo, en el marco de un mundo que requiere fundamentar un verdadero desarrollo sostenible.