El 17 de diciembre de 2014 Medellín formalizó su último Plan de Ordenamiento Territorial (POT). Buscando contener el crecimiento hacia las laderas y potenciar su centro para concentrar el desarrollo inmobiliario, el Municipio aprobó una carta de navegación para resolver sus principales problemas urbanos. Transcurridos siete años de ese hito, la ejecución de esa estrategia está inconclusa.
Uno de los indicadores para medir la presión que ha experimentado la ciudad desde la segunda mitad del siglo pasado en su carrera por incrementar su oferta habitacional es la población, que se duplicó al menos dos veces en menos de 70 años. De acuerdo con el Dane, mientras en 1951 la ciudad era habitada por 358.189 personas, en 1975 ese número pasó a 1.100.082. Según la proyección del último censo, en 2021 la ciudad es habitada por 2.573.220 personas.
La urbanización hacia los confines de la zona urbana se evidencia en el crecimiento poblacional en el área rural. Entre 2016 y 2019 los pobladores de los cinco corregimientos crecieron 15,1 %, mientras la población de la Medellín urbana lo hizo un 1%, según el informe Medellín Cómo Vamos. San Cristóbal fue el de mayor crecimiento con un 22,8%. Por su parte, en la zona urbana el mayor crecimiento no llegó ni al 3 % y fue para El Poblado (2,8 %), que sigue siendo un territorio atractivo.
¿Qué ha pasado? El alto valor del suelo, trabas administrativas y problemas para conciliar la renovación urbana con los habitantes tradicionales de las zonas planas del río hacen parte de una lista de problemas que han impedido sacar ese proyecto del papel. Junto a urbanistas, funcionarios y académicos abordamos el análisis.
Pensar la ciudad
Jorge Pérez Jaramillo, arquitecto y director del Departamento Administrativo de Planeación de Medellín (DAP) entre 2012 y 2015, fue uno de los funcionarios que lideró la formulación del POT que hoy está vigente.
Aunque ese documento fue uno de los avances normativos más importantes para consolidar el modelo de ciudad compacta, el exdirector advierte que la implementación de esa estrategia es una tarea que la ciudad se fijó al menos desde 1999.
“En 2014 lo que hicimos fue un marco normativo coherente con el modelo que se busca desde hace 20 años”, señala Pérez Jaramillo, explicando que a partir de esa década la ciudad se planteó la necesidad de concentrar su expansión en su zona central.
Para comprender el origen de esa visión, a lo largo de varias investigaciones y escritos, Pérez plantea que la cultura urbanística de Medellín podría resumirse en tres grandes momentos. El primero, entre el final del siglo XIX y el principio del XX; el segundo, a partir de la década de 1940; y el tercero, a partir de la década de 1990.
Fue en esta última década, luego de la entrada en vigor de la Ley 388 de 1997, que la ciudad formuló su primer POT, formalizado a través del Acuerdo 62 de 1999.
Tras la densificación de las laderas, producto del crecimiento demográfico y la recepción de población rural desplazada del campo, esa norma buscó concentrar la actividad constructiva en el centro del valle.
Según señala Pérez Jaramillo, cuando para la formulación del POT de 2014 se levantó un diagnóstico de la aplicación de la norma de 1999, el resultado fue que por trabas en la regulación y la falta de instrumentos legales esta no se había aplicado.
Una ciudad compacta
Según ilustra Pérez, una forma de entender el modelo de ciudad compacta consiste en comparar el Valle de Aburrá con un tazón. Mientras en el fondo está concentrado el acumulado histórico de los servicios e infraestructura (universidades, transporte público, bancos, parques, museos, vías, entre otros), en los bordes se concentra el suelo de uso residencial.
“Lo que se busca desde hace 30 años es que en esas zonas en donde la ciudad tiene más servicios esté la mayor parte de la población. Pero la ciudad hace lo contrario”, anota el arquitecto, explicando que esa condición obliga a que los desplazamientos sean más difíciles, los sistemas de transporte público se congestionen y se generen más emisiones.
Y es que la huella urbana de Medellín y su área metropolitana creció de forma sostenida durante las últimas tres décadas. El Departamento Nacional de Planeación publicó en 2017 los resultados del Atlas de Expansión Urbana en Colombia, en el que reveló que mientras en 1991 la huella urbana era de 13.346 hectáreas, en 2001 pasó a 17.617 y en 2014 (la cifra más reciente) era de 23.974 hectáreas, sumando las zonas edificadas de uso residencial, comercial e industrial, las vías y los espacios abiertos.
Bajo esa lógica, agrega Pérez, el POT de 2014 buscó dotar al municipio de nuevos instrumentos para gestionar el suelo. A través de tres áreas de intervención estratégica, 10 macroproyectos y al menos 69 planes parciales (áreas específicas de intervención en cada macroproyecto), la alcaldía pretendió abonar el terreno para que el crecimiento urbano se concentrara en el corredor del río (Ver infografía).
Los problemas
Eduardo Loaiza Posada, gerente de la regional Antioquia de la Cámara Colombiana de la Construcción (Camacol), sostiene que, aunque el gremio constructivo comparte esa visión de ciudad, hacerla realidad implica un alto esfuerzo.
“El Valle de Aburrá no tiene más donde crecer, sino en el centro. Allí están los equipamientos y las infraestructuras. Ese es el modelo natural de la región por las limitaciones de la topografía”, dice Loaiza, añadiendo que puntos como el valor de suelo, la falta de promotores urbanos y la carencia de mayor acompañamiento por parte de las instituciones públicas son obstáculos para aplicar esa visión.
Para ilustrar los líos en materia del suelo, por ejemplo, Loaiza propone comparar la forma en cómo se gestiona un proyecto de pequeña y gran escala.
En el caso de la pequeña, explica, el modelo tradicional contempla que, luego de la compra de uno o dos lotes, las constructoras puedan enfocarse en los trámites para diseñar, construir y comercializar sus proyectos.
Sin embargo, en los proyectos de gran escala, como los planes parciales, las negociaciones para adquirir el suelo se amplían a un alto número de propietarios, que deben ponerse de acuerdo la hora de vender sus casas o propiedades habitadas históricamente.
“En una zona de expansión usted es el propietario solo del territorio o negocia con un solo dueño. Pero en las zonas de renovación hay una fragmentación muy grande del territorio, muchos propietarios con los que hay que entenderse. Eso no es fácil”, dice Loaiza.
De igual forma, repara el líder gremial, aparte de la gestión del suelo las constructoras que se embarcan en esos proyectos deben asumir los costos del mejoramiento de las redes de servicios públicos y hacer compensaciones urbanas que, cuando no pueden efectuarse físicamente, conllevan penalizaciones de hasta el 15 % de la obligación inicial.
En materia administrativa, Loaiza señala que los trámites legales son muy complejos y hay vacíos regulatorios. Por ejemplo, en el renglón de los proyectos de apartaestudios para estudiantes, uno de los componentes que apalancarían la densificación del Centro, aún no son claras que zonas podrían emplearse.
Nuevos estímulos
Frente a este panorama, Sergio López Muñoz, actual director del DAP, explica que una nueva estrategia que implementó la administración municipal fue la de redistribuir las obligaciones urbanísticas, para que las primeras constructoras que inicien la ejecución de un plan parcial paguen menos.
En el caso de los macroproyectos Río Centro y Río Sur (que agrupan 25 planes parciales) esa estrategia estructuró un escalonamiento de pagos, en el que las empresas que inicien con los planes parciales tendrán descuentos de hasta el 50 % en las obligaciones urbanísticas.
Por su parte, los últimos en llegar cargarán con un porcentaje gradual de sobrecostos, equilibrando la balanza.
“Los planes parciales son herramientas que se han venido madurando. Los tiempos de una ciudad son más lentos de lo que uno cree, son procesos de largo aliento”, plantea López Muñoz, recordando que otro de los puntos que ha impedido su aplicación son los problemas reputacionales con los que han cargado.
Con los nuevos estímulos, sostiene el funcionario, la administración espera que nuevos constructores encuentren más atractivo hacer proyectos en el corredor del río.
Romper el tejido social
Gilda Wolf Amaya, docente e investigadora de la Escuela de Construcción de la Universidad Nacional sede Medellín, es una de las académicas que ha investigado las repercusiones de los proyectos de renovación urbana en el patrimonio y el tejido social de los barrios del Centro.
Más que un problema reputacional, la docente opina que una de las fallas capitales de los planes parciales del Centro que han iniciado y se han estancado es que fallan a la hora de incluir a los habitantes históricos en los nuevos desarrollos.
“Construir hacia adentro significa construir sobre lo construido. En ese escenario hay que pensar a quien le conviene esa ciudad que se concentra. Por las condiciones del valle sabemos que suelo no hay y es un bien bastante escaso”, dice Wolf Amaya.
Bajo esa lógica, explica la investigadora, el alto valor que alcanzan las viviendas desarrolladas en ese suelo escaso del Centro termina generando que muchas familias no puedan acceder a una vivienda de bajo costo, por ejemplo, bajo la figura de Vivienda de Interés Prioritario (VIP).
De esta manera, la consecuencia continúa siendo que las comunidades sigan desplazándose a las zonas de ladera, señala.
No obstante, insiste Amaya, la principal consecuencia de no poner en sintonía esos desarrollos con los habitantes tradicionales consiste en que la ciudad pierde su historia y los patrimonios locales que se fueron construyendo a lo largo de las generaciones.
Propuestas de cambio
Frente a la búsqueda de fórmulas para hacer posible la densificación del corredor del río, Loaiza Posada señala que, aunque las obligaciones urbanísticas son un primer paso, el modelo debe estar apoyado por un papel más activo de las instituciones locales.
Simplificar los trámites, llenar los vacíos normativos y encontrar fórmulas que permitan bajar los costos son algunas de las tareas que propone el líder gremial.
Por su parte, Pérez Jaramillo advierte que el Municipio debe fortalecer su capacidad de gestión, para que el acompañamiento a los desarrolladores sea más robusto (ver Radiografía). “No es que la renovación urbana no funcione, sino que no la hemos hecho funcionar”, dice.
Por su parte, Wolf Amaya plantea que generar espacios que permitan a los ciudadanos participar en esos desarrollos es un paso crucial para que la renovación urbana sea compatible con los tejidos sociales.
“El suelo es un bien inelástico, pues no se puede reproducir. Se pueden hacer desarrollos armónicos con la participación ciudadana”, dice
10
macroproyectos y 69 planes parciales se crearon en el marco del último POT.
