Así es la feria de contratos para las trochas del país

Una de las apuestas más ambiciosas del gobierno del presidente Juan Manuel Santos, en tiempos del posconflicto, es mantener y rehabilitar 2.500 kilómetros de vías terciarias en los 51 municipios más afectados por el conflicto. La inversión es de 44.000 millones de pesos en seis meses.

Pues bien, en el paquete de obras, que se conoció el 5 de junio en un gran evento en la Casa de Nariño y en el que Santos aseguró que las trochas se convertirían en los caminos de la paz; hay dos cosas que llaman la atención. La primera es una particular forma de contratación. La segunda, la participación de las juntas de acción comunal, a las cuales se les han adjudicado directamente 170 contratos, según información de la Agencia de Renovación del Territorio, ART. En total, el dinero entregado a las comunidades está por el orden de los 3.400 millones de pesos para que se lo gasten en mantenimiento de trochas, como la de la foto.

La cifra es escandalosa básicamente porque, a todas estas, ¿qué saben las juntas de acción comunal sobre mantenimiento de vías? Es incierto. Luego aparecen ejemplos como el del municipio de Policarpa en Nariño en donde la Alcaldía contrató con las comunidades cerca de 90 millones de pesos. Aquí es importante anotar que el Gobierno ha insistido en que las juntas solamente realizarán rosería (adecuación y desherbado) y limpieza de alcantarillas, en este caso de unos 16 kilómetros. Es decir que la Alcaldía de este municipio, de no más de 16.000 habitantes, se gastará por limpiar un tramo, parecido a ir entre Envigado y Medellín, 90 millones.

Es importante señalar que, tal como lo explicaron expertos consultados por este diario, nada de esto es ilegal o irregular. No. Sin embargo, para poder contratar de este modo, el Gobierno diseñó todo el esqueleto normativo, en el marco del Acuerdo de Paz, para permitir adjudicar estas vías a las comunidades. Es decir, modificó las normas, para poder entregar estos contratos a juntas sin experiencia en obras.

A pesar de que la idea de mejorar las vías terciarias suena bien, paradójicamente, han sido los alcaldes quienes han ido suspendiendo los procesos contractuales por temor a investigaciones de los entes de control. La realidad es que faltando 60 días para que estén listos lo 51 convenios, solo diez municipios han contratado (ver infografía).

Contratos “sastre”

Tal como está explicado en la página web de Colombia Compra Eficiente, los “documentos tipo” –manuales diseñados para que los alcaldes contraten– fueron elaborados por seis entidades del orden nacional: las Altas Consejería para el Posconflicto y la de Regiones, la Agencia de Renovación del Territorio, el Ministerio de Transporte, el Invías y Colombia Compra.

Hay que subrayar que fue estructurado en desarrollo de Acuerdo Final y, por esa razón, las alcaldías a las que se les asignaron recursos (ver recuadro) “deben contratar a víctimas del conflicto, desmovilizados, reincorporados y juntas de acción comunal”.

Funciona así: a la alcaldía, por ejemplo, de Riosucio, Chocó, se le asignaron 881 millones de pesos para intervenir 50 kilómetros de sus vías veredales. Lo ideal, en términos legales, es que contrate con una misma empresa la recuperación y el mantenimiento a través de una licitación pública; es decir, un proceso en el cual se postulen varios oferentes.

Hasta aquí, todo es rutinario. Pues bien, debido al modelo de contratación que estructuraron las seis entidades para ajustarse a los compromisos del Acuerdo de paz, los alcaldes pueden dividir este presupuesto y contratar directamente, sin oferentes, con nombre y apellido a los líderes de las juntas de acción comunal. En otras palabras, los mandatarios tienen una chequera que alcanza para darle a cada líder entre 15 y 20 millones, que es lo que permite, en este caso, la contratación directa.

Fraccionamiento

Esto, en términos jurídicos, se llama fraccionamiento del contrato. Que en otros tiempos fue ilegal y opera de forma similar a lo que en su momento se dio en el escándalo de Agro Ingreso Seguro, un mismo predio dividido para recibir varios presupuestos de inversión.

Más aún, si se advierte que no se sabe si las comunidades están preparadas para realizar estas actividades. La misma Cámara Colombiana de la Infraestructura, CCI, emitió una alerta advirtiendo sobre la importancia de la rigurosidad técnica y de plantear estudios y diseños.

El Gobierno estaba preparado para estos cuestionamientos y organizó un “arsenal” para argumentar su defensa. Literalmente, en la página de Colombia Compra Eficiente se lee esta pregunta: ¿Los municipios pueden contratar por tramos las obras de conservación rutinaria sin que se entienda que hay un fraccionamiento del contrato?

Y ellos mismos responden: “Sí. La figura de fraccionamiento se da cuando las entidades celebran varios contratos, que, por la estrecha relación entre sus objetos, bien podrían haber hecho parte de un único acuerdo, práctica comúnmente utilizada para eludir los procedimientos de selección de contratistas...”.

Aunque advierten que es una práctica para “eludir” pues, en este caso plantean que sí tiene validez por tratarse de “varias intervenciones en distintas vías y que requieren diferentes actividades, no existe fraccionamiento del contrato”.

La Procuraduría dijo que aunque la conducta de fraccionar los contratos no está prohibida expresamente en la Ley 80 de 1993, “la jurisprudencia y la doctrina han sido claras en que la prohibición está implícita”.

Para que quede más claro, Francisco Suárez, experto en contratación pública, dice que la expresión “fraccionamiento” desde la teoría de la contratación pública está asociada a una práctica que consiste en dividir el objeto del contrato para que quede en una cuantía que no obligue a realizar una licitación pública.

“Esto es ilegal, pero en términos generales de la figura. Ahora, realizar esto en contratación de vías es excepcional y difícil porque las obras relacionadas con infraestructura, siempre encajan en cuantías altas y por más fraccionamientos que hagan no lo logran”, explicó.

El riesgo de estos esquemas, explicó el experto, es que sean manipulados por organizaciones que no tengan relación directa con los proyectos. “Hay que cuidar, especialmente, que no haya terceros detrás manipulando o tomándose esas juntas para beneficio personal”.

Los casos emblemáticos

Policarpa es uno de los 10 municipios que ya contrató todo. En menos de tres meses comprometió recursos por 875 millones. Su distribución fue así: un contrato por licitación pública por 791 millones de pesos el cual fue adjudicado a un único proponente para el tramo Madrigal-Santa Cruz-La Cuchilla-El Ejido-Sánchez-La Hoja.

Luego contrata, en teoría, con seis juntas de acción comunal para el mantenimiento de seis tramos cada uno, por cerca de 15 millones. Les entrega a sus líderes, en un solo día, recursos por 90 millones.

Con esta adjudicación el municipio cumplió con lo que dice la ley, basada en el Acuerdo. Sin embargo, llama la atención que las seis obras que se realizarían con juntas comunales distintas solo comprometen el mantenimiento de dos vías. Es decir, tres juntas firmaron convenios distintos para realizar el mantenimiento del tramo Madrigal-Santa Cruz-Santa Rosa-La Cuchilla, por 8,2 kilómetros. Lo mismo sucede con el tramo El Ejido-Sánchez-La Hoja. Hay tres contratos distintos, tres juntas distintas y una sola vía. Lo que se hace es dividir los 90 millones en seis pequeños contratos para poder entregarlos directamente y no a través de licitación.

En Antioquia hay dos casos para destacar. Uno es el de la Alcaldía de Anorí que revocó el proceso. A través de una carta que su alcalde, Nicolás Guillermo Herón, le envió a este diario explicó que tomó la decisión debido a que “se pedía fraccionamiento del contrato para vincular a las acciones comunales y que se hiciera contratación directa con la misma. Se pidió que se presentaran personas sin capacidad financiera. Esto pone en riesgos los dineros del estado”, dice la misiva del alcalde. Su municipio tomó una decisión atípica, prefirió no invertir los 881 millones de pesos que le giró la ART, porque podrían configurarse irregularidades.

En Cáceres, Antioquia, suspendieron el proceso. Su alcalde José Mercedes Berrío tiene las razones. Los recursos en juego son 800 millones. “Estamos a la espera de que el gobierno nos pase un nuevo presupuesto porque lo que están pidiendo que hagamos no alcanza con los recursos”, dijo.

Además, señaló el mandatario que la arandela de contratar con las juntas no es menor. “Mire, nosotros hicimos el análisis y ese no era un problema, no, hay que darles oportunidades. El asunto es que nos pedían que la mayoría fueran víctimas y hay víctimas que viven del Estado, no les gusta trabajar. También me piden reinsertados en las juntas. Eso no es fácil”.

¿Qué dice el Gobierno?

En el centro de la contratación de estas obras está la Agencia de Renovación del Territorio, ART, la cual fue la que firmó los 51 convenios con los alcaldes.

Juan Carlos Zambrano es el director de proyectos de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, asegura, tal como se ha explicado, que todo está sustentado en los pliegos que formularon las entidades con base en el Acuerdo de paz. “Todo esto es un cambio que quedó establecido en el acuerdo. Este es el deber ser de la nueva planificación”.

Zambrano aseguró que lo que han querido hacer con los alcaldes es que las juntas tengan un papel importante. “En algunos casos las juntas pueden estar preparadas para realizar ejecuciones de recursos, en otros casos no. ¿Qué es lo importante? Hay que darles la oportunidad, es la comunidad la que se debe ver representada. Por esa razón lo que estamos solicitando es que contraten con ellos. La ley lo permite”.

Insistió en que si hay comunidades que no están preparadas o necesitan capacitarse, se debe hacer ya. Hay que empoderar a los líderes. “Es importante que las comunidades entiendan que estamos haciendo esto para su beneficio, que no lo pueden hacer mal, esta es una oportunidad para regiones apartadas y golpeadas por el conflicto”.

A la pregunta necesaria de si no les preocupa la relación tan estrecha que hay entre los alcaldes y las juntas, quienes, en últimas, fueron los que pusieron los votos, indica que este es un tema latente, “pero lo que esperamos es que se dé la participación comunitaria”, insistió el funcionario.

Entonces, aparece otra posibilidad y es que estos recursos estén siendo manejados por las Farc. La respuesta no es un sí, pero tampoco un no. Son los tiempos del posconflicto.

“Eso puede pasar, pero tenemos que ser capaces, como país, de pensar que hay que dar un paso. Todos tenemos que jalar hacia un fin común”, dijo.

Aunque la ART señala que los cronogramas van bien y destacan como un logro las 10 adjudicaciones, es importante sacar cuentas, ya que toda la contratación debe estar lista antes del 22 de diciembre de este año. Esto quiere decir que en los próximos 63 días que le quedan al 2017, tendrán que adjudicarse al menos 2 contratos diarios para poder cumplir con la meta.

Otra modificación

No resulta fácil lograr esos niveles de contratación y tampoco de ejecución, más cuando las obras se están realizando con juntas que no tienen mayor experiencia. Ahí surge otra modificación de las normas que el Gobierno piensa hacer sobre la marcha. Se trata de una reforma a la ley de garantías electorales que entraría en vigencia el 11 de noviembre e impediría que los alcaldes pudieran seguir entregando estas obras.

La norma señala específicamente que cuatro meses antes de las elecciones al Congreso; es decir, desde el 11 de noviembre, no se podrán seguir adjudicando obras. Pero el Gobierno pretende, vía fast track, incluir esta modificación: “se exceptúa la celebración de convenios interadministrativos de dichos entes territoriales o entidades con la ART, (...) con el objeto de realizar las acciones estrictamente necesarias para la implementación del Acuerdo Final”.

Con esta reforma, ni más, ni menos, se está dando vía libre a continuar con el modelo de contratación fraccionado, y entregado de forma directa a las juntas de acción comunal. Con una preocupación adicional, precisamente, la Ley de Garantías se creó para evitar que las obras públicas se emplearan para favorecer aspiraciones electorales. Pero, en este caso, se trata de millonarias inversiones entregadas a dedo, en mayor medida, en regiones donde las Farc en armas tenían presencia permanente y coinciden también con las regiones en donde aplicarán las 16 circunscripciones especiales de paz. El debate está abierto.